La démocratie et la dette publique

Un article de Jacques de Larosière que la revue Commentaire remet en avant.

Quand on observe la situation financière des grandes démocraties depuis un demi-siècle, on constate que l’endettement public a, en moyenne, plus que quadruplé. C’est un phénomène impressionnant auquel on a porté peu d’attention. C’est la raison pour laquelle l’article qui suit mérite une attention toute particulière.

L’anticipation et ses insuffisances

L’anticipation peut être définie comme l’acte consistant à prévoir et à évaluer les conséquences à plus ou moins long terme des décisions prises par les gouvernants et les pouvoirs publics au sens large du terme. Or, il est de fait que l’anticipation est souvent déficiente, voire complètement absente du processus de prise de décisions, qu’il soit démocratique ou non.

Je m’attacherai d’abord à montrer la gravité et l’étendue des insuffisances en matière d’anticipation. Je m’efforcerai ensuite de rechercher si cette lacune est un caractère propre à la démocratie. Enfin, je tenterai d’expliquer les raisons pour lesquelles quelques pays démocratiques ont réussi à mieux anticiper les effets de leurs décisions.

Concernant les insuffisances de l’anticipation, je m’attacherai aux aspects financiers de la question et en particulier à l’explosion de la dette publique.

Quand on examine le résultat des décisions prises dans le domaine des finances publiques par les grandes démocraties depuis quarante ans environ, on est frappé par trois choses :le caractère récurrent des déficits publics : très rares sont les années où les budgets ont été votés en équilibre durant cette longue période ;la gravité de l’endettement public qui est le résultat de ces déficits répétés. Alors qu’au début des années 70 l’endettement public des États industrialisés se situait en moyenne autour de 20 % du PIB, nous en sommes aujourd’hui à 80-90 %, soit plus d’un quadruplement en termes réels ;le peu d’attention attaché à ce phénomène par les gouvernements et les représentations nationales.On pourrait dire : « Pourquoi est-il si important de maîtriser la croissance de l’endettement public ? » Pour une raison évidente qui s’impose à chaque ménage : l’endettement, au-delà d’un certain seuil, tend à absorber, en service d’intérêts, une part croissante et, à terme, déraisonnable des revenus disponibles : la conséquence est alors, inévitablement, l’insolvabilité et la faillite.

D’une manière plus générale, et du point de vue qui nous occupe, il faut noter que la charge du service de la dette (intérêts et remboursements) pèsera sur les générations à venir. C’est là un défi majeur au regard du fonctionnement démocratique. En effet, si la génération actuelle veut jouir des facilités budgétaires sans en payer le prix aujourd’hui, c’est qu’elle décide, en fait, d’imposer les générations futures. Le fondement même de la démocratie – le vote du budget par la représentation nationale – est donc remis en question. Comment peut-on considérer que les contribuables de demain seront entendus et traités démocratiquement si les gouvernements d’aujourd’hui, par manque d’anticipation, hypothèquent irrémédiablement leurs budgets futurs ? Si les ménages d’un pays budgétairement irresponsable ont tendance à devenir « ricardiens » dans leurs comportements (c’est-à-dire à constituer des épargnes de précaution pour provisionner les hausses d’impôts futures qu’entraînera probablement, à leurs yeux, la faillite de leur État), cela est le signe d’un déficit démocratique : ils ne sont pas réellement informés des conséquences à venir des décisions prises (apparemment de façon démocratique) par leurs gouvernants, puisqu’ils sont amenés à chercher à s’en protéger par des mesures individuelles de précaution.

Plus gravement peut-être, la théorie économique la plus récente montre qu’au-delà de 80 à 90 % du PIB, l’endettement public entrave la croissance potentielle et tend à la réduire de plus d’un point. Le degré d’endettement public joue donc un rôle majeur dans l’avenir de notre croissance et de notre emploi. Plus important que le vote par le Parlement de la loi de finances annuelle est, en fait, la tendance pluriannuelle dans laquelle ce document s’inscrit. Ce n’est qu’assez récemment que cette préoccupation commence – encore imparfaitement – à se manifester notamment dans le cadre européen.

On peut dire que, dans une perspective longue, les comptes publics manquent de sincérité puisqu’ils n’expriment pas toute la réalité. Comme le disait Montesquieu de la sincérité : « On la fuit parce qu’elle ne plaît pas, on fuit la vérité qu’elle annonce parce qu’elle est amère […] On la redoute parce qu’elle est un peintre fidèle, qui nous fait voir aussi difformes que nous le sommes. »

Cette résistance à l’anticipation est-elle propre aux démocraties ?

Ce qui est sûr c’est que la plupart des pays dont je viens de brosser les navrantes dérives budgétaires sont des démocraties.

La démocratie est-elle donc propice au « court-termisme » ? Dans une certaine mesure, on peut le penser. Les gouvernants étant élus pour des périodes relativement courtes (cinq ans en moyenne), leur préoccupation dominante est souvent leur réélection. Il est évidemment plus aisé d’être réélu si l’on s’abstient de poser les problèmes difficiles de « l’après » dont la solution présente parfois un coût politique élevé puisqu’il s’agit de défendre des générations futures (non votantes) contre les effets de la facilité de l’endettement accumulé pour les électeurs actuels. N’oublions pas non plus que les réformes de structure (par exemple ouvrir l’emploi aux jeunes en introduisant davantage de flexibilité dans le marché du travail) sont souvent repoussées parce qu’elles dérangent les détenteurs de « droits acquis » pour le bien de ceux qui frappent à la porte.

Alcide De Gasperi avait l’habitude de dire : « Un homme politique pense à la prochaine élection, un homme d’État à la prochaine génération. »

Ce court-termisme n’est pas l’apanage des seules démocraties. Les monarchies absolues ont souvent reculé devant les réformes indispensables (pensons à Louis XV : « après moi le déluge ») et, plus près de nous, de nombreuses dictatures ont connu de fort médiocres résultats en matière de capacité à anticiper. Il suffit de citer les régimes militaires d’Amérique latine, Cuba, la Corée du Nord…

Il est, du reste, également exact de dire que certains gouvernements dictatoriaux ont assez bien réussi à maîtriser leur endettement et à ménager la croissance future de leur économie (c’est le cas du général Pinochet – 1973-1990 – dont la politique économique, réussie, a été continuée, pour l’essentiel, par les gouvernements démocratiques du Chili qui lui ont succédé).

Exemples de bonne gestion anticipatrice

Les pays démocratiques qui ont le mieux réussi à anticiper et donc à éviter les effets d’accumulation d’endettement irréparables, ou qui, ayant dérapé, ont trouvé le courage et l’énergie de retrouver l’équilibre et la croissance, sont peu nombreux, mais leur expérience est riche de leçons.

Il s’agit essentiellement – dans le monde industrialisé – des pays scandinaves, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande, du Canada et de la Suisse.

Ce sont des pays relativement peu peuplés, mais très différents de par leur structure économique et sociale.

Je pense que le trait commun qui permet d’expliquer leur capacité à anticiper et à prendre les décisions en conséquence peut être résumé en un mot : la transparence.

Leurs positions politiques sont souvent divergentes sur maints sujets : ces pays ne sont nullement des espaces d’unanimité. Mais il y existe une capacité à débattre sur les grandes questions et notamment sur ceux de leurs aspects qui déterminent l’avenir. Aucun parti d’importance ne pourrait proposer des mesures engageant l’avenir (soit par action soit par omission) sans qu’elles ne fassent l’objet de chiffrages et de discussions dans des débats publics. Le fait pour un gouvernement de s’engager dans une politique d’endettement déraisonnable provoquerait aussitôt des controverses. Le problème des effets de décisions présentes sur les générations futures ne pourrait être escamoté. La presse et les médias en général sont beaucoup plus présents dans les débats qu’ils ne le sont dans un pays comme la France. Chez nous, les problèmes de fond sont, certes, posés et traités par les spécialistes, mais il est rare que les hommes politiques soient contraints par les médias à aller au-delà de leurs « programmes » et à discuter ouvertement du long terme, des réformes de structure et des options fondamentales qui se posent à la société pour son avenir.

On dira que c’est une différence de mentalités et de formation qui caractérise ces pays, une plus grande aptitude au sérieux, la nécessité aussi pour des économies de taille relativement modeste de préserver à tout prix leurs atouts. À quoi il est facile de répondre que nos atouts sont loin d’être illimités, et surtout que la démocratie est affaire d’engagement pour l’avenir et que si nous souffrons d’une faiblesse à anticiper, que nos médias sont trop superficiels et que notre système éducatif n’incite pas à traiter les problèmes de société tels qu’ils se posent réellement, c’est que notre démocratie ne fonctionne pas comme elle le devrait. À nous de tirer les leçons de transparence et de responsabilité de ceux qui ont réussi à mieux anticiper !

La surveillance multilatérale

Il est possible, du reste, que ce problème du dysfonctionnement de l’anticipation en démocratie soit résolu par la voie de la pression internationale. Les marchés financiers finissent par sanctionner les États dont le comportement budgétaire est irresponsable : en relevant les taux d’intérêt exigés et en abaissant leurs notations. Alors, la pression s’accroît et les gouvernements sont forcés d’agir, mais trop tard et dans les plus mauvaises conditions. C’est là qu’intervient la notion de « surveillance » multilatérale ; des organisations internationales, comme le FMI ou la Commission européenne, se voient doter, de plus en plus, de certaines responsabilités et même de certains pouvoirs, afin de soumettre – ou d’inciter – leurs membres, à titre préventif, à suivre des comportements économiques plus adéquats. Il faut, en effet, souligner que, dans un monde globalisé, les erreurs des uns réagissent négativement sur la collectivité mondiale tout entière. Le Pacte européen de stabilité budgétaire, actuellement en cours de ratification, obligerait les États membres à suivre certaines normes pluriannuelles en matière d’évolution et de correction de leurs finances publiques, tout en constitutionnalisant le principe de l’équilibre structurel à moyen terme. Ces cadres – négociés en commun et destinés à définir des trajectoires pour l’avenir – constituent un moyen de sensibiliser – et d’inciter – nos démocraties à la nécessité d’inscrire leurs décisions dans une perspective longue.

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De : Revue Commentaire <no-reply@commentaire.fr>
Date: ven. 9 avr. 2021 à 12:06
Subject: La dette publique
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